Exportkontrolle und Sanktions-Compliance in der Türkei: Ein Leitfaden für Unternehmen

Ein Unternehmen, das aus der Türkei ausführt, unterliegt Exportkontrollpflichten aus vier getrennten Regelwerken, und keines davon ist das Zollgesetz: Der Ausfuhrregime-Beschluss und die Ausfuhrverordnung bestimmen die Regel der freien Ausfuhr und den Mechanismus, davon abzuweichen, die Mitteilung İhracat: 2003/12 regelt die Genehmigung von Dual-Use-Gütern und sensiblen Materialien, drei Sektorengesetze unterwerfen militärische und nukleare Güter der Genehmigung anderer Behörden und Chemikalien nach dem Gesetz Nr. 5564 einem gesonderten Ausfuhrkonformitätsdokument des Handelsministeriums, und das Gesetz Nr. 7262 setzt Vermögenssperren und Handelsverbote der Vereinten Nationen um. Das Zollgesetz erscheint erst am Ende, wenn die Sanktion berechnet wird, und Art. 235 Abs. 2 Buchst. b des Zollgesetzes Nr. 4458 bewertet eine fehlende Genehmigung mit einem Zehntel des Wertes der Sendung einschließlich Zoll.

Ein Hinweis zum Umfang. Diese Seite behandelt die Compliance von Unternehmen: wie ein Unternehmen seine Waren einreiht, seine Geschäftspartner prüft, Genehmigungen beantragt, Unterlagen führt und auf eine Prüfung antwortet. Sie behandelt nicht die Verteidigung einer Einzelperson in einem Strafverfahren, und sie bewertet nicht die Außen- oder Handelspolitik irgendeines Staates. Wo Maßnahmen nach dem Recht eines anderen Landes erwähnt werden, gelten sie als vertragliche Tatsachen und Tatsachen der Gegenpartei, die ein türkischer Exporteur zu bewältigen hat, nicht als türkische Rechtspflichten.

Freie Ausfuhr ist die Regel, und das ist die Falle

Art. 4 des Ausfuhrregime-Beschlusses Nr. 95/7623, veröffentlicht im Amtsblatt vom 6. Januar 1996, Nr. 22515, bestimmt, dass die Ausfuhr aller Waren, die nicht durch Gesetz, Beschluss oder internationales Abkommen verboten ist, im Rahmen des Beschlusses frei ist, vorbehaltlich des Art. 3 Buchst. b. Die folgenden Sätze schränken das ein. Öffentliche Stellen müssen bei der Vorbereitung von Gesetzen und Beschlüssen, die die Ausfuhr nach Ware, Menge oder Zeitraum beschränken oder verbieten, die Stellungnahme des Ministeriums einholen; wurde der Kauf und Verkauf von Waren nach anderen Vorschriften der Genehmigung einer bestimmten Behörde überlassen, wird bei der Festlegung des Verfahrens die zustimmende Stellungnahme des Ministeriums eingeholt; und bei Ausfuhrgeschäften darf kein Dokument verlangt werden, das über die in den Vorschriften festgelegten hinausgeht.

In Art. 3 liegen die beschränkenden Befugnisse. Buchstabe b erlaubt es, die Ausfuhr aus Gründen einer ungewöhnlichen Marktentwicklung, der Unzulänglichkeit des Erzeugnisses, der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Sittlichkeit, der menschlichen Gesundheit, des Schutzes von Tieren, Pflanzen oder Umwelt oder des Schutzes von Gegenständen von künstlerischem, historischem und archäologischem Wert zu beschränken oder zu verbieten. Buchstabe c erlaubt es, die Ausfuhr einer Genehmigung oder Registrierung zu unterwerfen. Art. 5 fügt die in der Anlage zum Beschluss aufgeführten Waren den bestehenden Gruppen verbotener und genehmigungspflichtiger Waren hinzu, und die zusammengefasste Liste selbst steht in der Mitteilung İhracat: 96/31.

Art. 6 der Ausfuhrverordnung, veröffentlicht im Amtsblatt vom 6. Juni 2006, Nr. 26190, nennt dann die maßgebliche Regel in einem Satz: Unterliegt die Ausfuhr von Waren nach einem internationalen Abkommen, Gesetz, Beschluss oder sonstigen einschlägigen Vorschriften der vorherigen Genehmigung einer bestimmten Behörde, werden die Vorschriften des Ausfuhrrechts angewandt, nachdem die vorherige Genehmigung von den zuständigen Stellen erteilt wurde. Alles Praktische folgt aus dieser Reihenfolge. Die Genehmigung kommt zuerst, das Ausfuhrverfahren danach, und Art. 17 Abs. 1 derselben Verordnung hindert Waren daran, auf der Grundlage einer Anmeldung auszuführen, deren Genehmigungscode der Exporteursvereinigung nicht überprüft werden kann.

Die Dual-Use-Genehmigung und ihr Auffangtatbestand

Die Mitteilung İhracat: 2003/12, veröffentlicht im Amtsblatt vom 2. Dezember 2003, Nr. 25304, ist kurz (elf Artikel) und trägt den größten Teil der täglichen Last.

Art. 2 unterwirft die Ausfuhr von Materialien und Technologien aus der Dual-Use-Material- und Technologieliste des Wassenaar-Arrangements und der Liste der Chemikalien-Vorprodukte der Australia-Gruppe der Genehmigung der Ausfuhrbehörde und verlangt, dass der Antrag beim Generalsekretariat von İMMİB gestellt wird, zusammen mit Unterlagen, die die technischen Merkmale und Verwendungsbereiche des Materials erläutern, und einer vom einführenden Unternehmen eingeholten Endverbleibserklärung in der Form der Anlage A. Nach Art. 3 nimmt İMMİB eine Vorprüfung vor und leitet den Antrag an das Ministerium weiter, das nach Einholung der Bewertungen der zuständigen öffentlichen Stellen seine abschließende Beurteilung trifft und sie an İMMİB zurückgibt, damit der Antrag abgeschlossen wird.

Zwei Fristen rahmen dann die Sendung ein. Art. 4 gewährt neunzig Tage ab dem Datum der Genehmigung, um die Zollanmeldung abzugeben, und die Frist wird nicht verlängert. Art. 5 verlangt vom Exporteur, innerhalb von fünfzehn Tagen nach der Ausfuhr eine Kopie dieser Anmeldung an das Generalsekretariat von İMMİB zurückzusenden. Akten erfüllen regelmäßig die erste Frist und vergessen die zweite.

Art. 6 entscheidet die meisten streitigen Fälle. Nicht gelistete Dual-Use-Güter und -Technologien außerhalb beider Listen unterliegen dennoch in drei Fällen der Genehmigung: wenn die Ausfuhr an einen Endverwender geht, der im Verdacht steht, Massenvernichtungswaffen zu entwickeln; wenn das ausführende Unternehmen selbst den Verdacht erklärt, das Material könne ganz oder teilweise dafür verwendet werden; und wenn die nationale und internationale Sicherheit gefährdet werden und Menschenrechtsverletzungen die Folge sein könnten. Der zweite Fall hat eine unbequeme innerbetriebliche Folge: Die E-Mail eines Ingenieurs, die ein Bedenken äußert, ist nicht bloß ein Beleg guten Glaubens, sondern ein Auslöser.

Art. 7 ist die Grenze: Die Mitteilung gilt nicht für Materialien, die Gegenstand des Transithandels sind oder in Freizonen gelagert werden.

Militärische, chemische und nukleare Güter haben eigene Zugänge

Die Tabelle ist keine Speisekarte. Eine einzige Sendung von Laborausrüstung kann auf der Dual-Use-Liste stehen, ein gelistetes Vorprodukt enthalten und eine radioaktive Quelle tragen, und die Freigabe einer Behörde ist keine Antwort auf die anderen.

Das Gesetz Nr. 5201 verdient eine eigene Anmerkung, weil seine Pflichten fortlaufend und nicht geschäftsbezogen sind. Nach Art. 4 bestimmt und veröffentlicht das Verteidigungsministerium die kontrollierte Liste jeweils im Januar oder im Laufe des Jahres, wenn Bedarf entsteht, nach Anhörung des Außenministeriums, des für Industrie und Handel zuständigen Ministeriums und des Generalstabs; und er fügt hinzu, dass die zuletzt veröffentlichte Liste gilt, wenn die Liste aus irgendeinem Grund nicht bestimmt und veröffentlicht wurde. Art. 5 verlangt von Industrieunternehmen im Anwendungsbereich, dem Ministerium ihre Gründer, ihr Kapital, ihre Gesellschafter, die Mitglieder von Vorstand und Aufsichtsrat, die vertretungs- und zeichnungsberechtigten Personen, die Arten und jährlichen Mengen der herzustellenden Materialien und ihre Beschäftigtenzahl anzuzeigen, und jede Änderung dieser Angaben binnen eines Monats nach der Änderung; jeweils im Januar die Produktionsarten und Bestände; und Art und Menge der eingegangenen Aufträge mit der Identität der Besteller binnen eines Monats. Der folgende Absatz setzt das Gegengewicht: Bei Aufträgen außerhalb des Bedarfs der Landesverteidigung muss das Ministerium seine Entscheidung binnen eines Monats mitteilen, und tut es das nicht, gilt der Auftrag als angenommen.

Das Gesetz Nr. 5564 funktioniert wieder anders. Art. 5 Abs. 5 verbietet jede Weitergabe von Chemikalien der Liste 1 an einen oder von einem Staat, der nicht Vertragspartei des Chemiewaffenübereinkommens ist, erlaubt die Weitergabe an eine Vertragspartei nur zu Forschungs-, medizinischen, pharmazeutischen oder Schutzzwecken und schließt dann den Kreis: Die so weitergegebenen Chemikalien dürfen nicht an einen Drittstaat weitergegeben werden. Art. 6 Abs. 1 verlangt ein Einfuhrgenehmigungsdokument und ein Ausfuhr-Konformitätsdokument, wo die einschlägigen Vorschriften sie zwingend vorsehen, und Art. 6 Abs. 2 wendet dieselbe Regel auf Bewegungen zwischen der Türkei und ihren Freizonen an.

Prüfung, Sperren und die Meldepflicht, die Unternehmen übersehen

Das Gesetz Nr. 7262 ist das maßgebliche Sanktionsgesetz, und seine Architektur ist es wert, klar benannt zu werden, weil sie oft nur ungenau beschrieben wird. Art. 1 Abs. 2 bindet das gesamte Gesetz an den Anwendungsbereich der Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen. Art. 2 Abs. 1 Buchst. a verbietet es, für gelistete Personen und Einrichtungen, für die von ihnen unmittelbar oder mittelbar kontrollierten und für die in ihrem Namen oder auf ihre Rechnung Handelnden Mittel zu sammeln oder bereitzustellen, und verbietet in einem Zug diesen Personen, in der Türkei Geschäftspartnerschaften oder sonstige Geschäftsbeziehungen einzugehen. Art. 2 Abs. 2 verbietet Vertretungen, Bankfilialen und Korrespondenzbeziehungen und bestimmt, dass bestehende beendet werden. Art. 2 Abs. 3 verbietet, außer wo der Sicherheitsrat es gestattet hat, die Einfuhr, Ausfuhr und Durchfuhr der in den Resolutionen bezeichneten Gegenstände, Materialien und Ausrüstungen sowie die Weitergabe von Technologie.

Art. 3 macht die Beschlüsse in der Praxis selbstvollziehend: Einfrierungs- und Verbotsbeschlüsse werden unverzüglich durch einen im Amtsblatt veröffentlichten Beschluss des Präsidenten angewandt, und Art. 3 Abs. 3 verlangt, dass die endgültigen Listen unverzüglich auf den Internetseiten der zuständigen öffentlichen Stellen veröffentlicht werden. Das ist die Quelle der Prüfung. Eine Prüfung allein gegen eine kommerzielle Datenbank, ohne datierten Nachweis gegen die veröffentlichten Listen, lässt sich später schwer verteidigen.

Die Pflicht, die die meisten Exporteure übersehen, steht in Art. 12 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 6415, das hier über Art. 3 Abs. 4 des Gesetzes Nr. 7262 angewandt wird. Ein Unternehmen, das gegen eine Person mit eingefrorenen Vermögenswerten eine Forderung oder ihr gegenüber eine Schuld hat, muss den Betrag und seinen Rechtsgrund binnen dreißig Tagen nach der Veröffentlichung dem Ausschuss zur Untersuchung von Finanzdelikten melden. Eine unbezahlte Rechnung eines gelisteten Käufers ist genau das. Art. 12 Abs. 5 fügt eine Frist von sieben Tagen für die Meldung von Vermögenswerten hinzu, die gehalten werden, wenn der Vollzug des Beschlusses von Ihnen verlangt wurde, und Art. 12 Abs. 6 erstreckt das Einfrieren auf jede spätere Vermehrung der Vermögenswerte.

Die Folgen auf Unternehmensebene sind ebenso verwaltungsrechtlich wie strafrechtlich. Art. 5 Abs. 7 des Gesetzes Nr. 7262 knüpft eine Geldbuße an die juristische Person, wenn die Person, die das verbotene Geschäft vorgenommen oder einen Einfrierungsbeschluss nicht umgesetzt hat, deren Organ oder Vertreter ist oder Aufgaben im Rahmen der Tätigkeit des Unternehmens übernommen hat; Art. 5 Abs. 8 erhöht die Obergrenze, wenn die Handlung zugunsten einer juristischen Person des Privatrechts erfolgte, und bestimmt, dass die Geldbuße nicht geringer sein darf als der Betrag des Geschäfts oder der Handlung, wenn dieser Betrag feststeht. Die Beträge in beiden Gesetzen sind die Nennbeträge in der erlassenen Fassung; nach Art. 17 Abs. 7 des Ordnungswidrigkeitengesetzes Nr. 5326 werden feste Geldbußen zu Beginn jedes Kalenderjahres mit dem Neubewertungssatz erhöht, während derselbe Absatz verhältnismäßige Geldbußen von diesem Mechanismus ausnimmt; die nach dem Wert berechneten Zollgeldbußen werden also nicht neu bewertet, und der aktuelle Betrag einer festen Geldbuße ist der für das betreffende Jahr neu bewertete.

Was ein Verstoß kostet und wo darüber gestritten wird

Zwei Merkmale bestimmen die Strategie. Das erste: Art. 235 Abs. 2 Buchst. c verwandelt einen Prozentsatz des Sendungswerts in eine feste Geldbuße wegen Unregelmäßigkeit, wenn das fehlende Dokument rechtzeitig vorgelegt wird; die erste Reaktion auf eine Beschlagnahme ist daher ein Antrag bei der Genehmigungsbehörde und kein Verteidigungsschriftsatz. Das zweite: Alles in den ersten drei Zeilen ist eine Verwaltungsentscheidung und läuft deshalb nach Art. 242 des Zollgesetzes: fünfzehn Tage ab Zustellung für den Einspruch bei der übergeordneten Behörde, dreißig Tage für die Entscheidung der Verwaltung und bei Ablehnung die Verwaltungsgerichte. Die Einzelheiten dieses Wegs einschließlich der Möglichkeit der Einigung stellt unser Beitrag zum Einspruch gegen Zollgeldbußen und zur Einigung (auf Englisch) dar.

Die Prüfung beschränkt sich nicht auf die Grenze. Art. 73 Abs. 1 des Zollgesetzes erlaubt der Zollverwaltung, nach der Überlassung der Waren die Geschäftsunterlagen und Daten zu den Ausfuhrvorgängen oder zu nachfolgenden Handelsgeschäften zu prüfen, in den Räumen des Anmelders oder in denen anderer geschäftlich Beteiligter. Art. 13 verlangt, dass die in Art. 11 genannten Unterlagen und Angaben fünf Jahre lang für Zwecke der Zollkontrolle aufbewahrt werden, bei Ausfuhranmeldungen gerechnet vom Ende des Jahres, in dem die Anmeldung registriert wurde. Ein Kontrollprogramm muss daher fünf Jahre später die Begründung der Einreihung, den Prüfnachweis, die Endverbleibserklärung und den Nachweis des Berichts binnen fünfzehn Tagen nach der Ausfuhr hervorbringen können.

Zwei verwandte Risiken liegen daneben und sollten zugleich erfasst werden. Ein Unternehmen mit vereinfachtem Status hat mehr zu verlieren als die Geldbuße, weil ein Kontrollbefund in die Voraussetzungen hinter der Bescheinigung einfließt; die Rechtsbehelfe stellt unser Beitrag zur Aussetzung und zum Widerruf des Status als zugelassener Wirtschaftsbeteiligter (auf Englisch) dar. Und wo die kontrollierten Waren unter einer bedingten Erleichterung eingeführt wurden, kann eine blockierte oder rückgängig gemachte Ausfuhr auch die Ausfuhrverpflichtung verletzen, mit den Folgen, die unser Beitrag zum Abschluss einer Bewilligung zur aktiven Veredelung (auf Englisch) beschreibt. Die Freizonenseite derselben Akte steht in unserem Ratgeber zu den Freizonen der Türkei (auf Englisch).

Was ein internes Programm enthalten muss

Das türkische Recht schreibt die Form eines betrieblichen Exportkontrollprogramms nicht vor; sein Inhalt ergibt sich daher aus dem, was die einzelnen Vorschriften bei einer Prüfung verlangen. Vier Elemente leisten den größten Teil der Arbeit.

Die Einreihung muss auf der Ebene technischer Parameter dokumentiert werden, weil die in Art. 2 der Mitteilung 2003/12 genannten Kontrolllisten parameterbasiert sind und eine Zolltarifposition sie nicht auflöst. Die Prüfung muss gegen die nach Art. 3 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 7262 veröffentlichten Listen erfolgen, mit Datum festgehalten und vor dem Versand wiederholt werden und nicht nur bei der Aufnahme der Geschäftsbeziehung, weil ein Beschluss des Präsidenten vom Tag der Veröffentlichung an gilt. Die Endverbleibsunterlagen müssen vor der Auftragsbestätigung eingeholt werden, sowohl weil Art. 2 sie zur Voraussetzung des Antrags macht als auch weil die Verpflichtung nach Anlage A (dass die Ware zum angegebenen Zweck verwendet und ohne Erlaubnis des türkischen Exporteurs nicht in ein Drittland weiter ausgeführt wird) der vertragliche Schutz des Unternehmens selbst ist. Und die Akte muss die abschließenden Schritte enthalten: die innerhalb der neunzig Tage abgegebene Anmeldung, die binnen fünfzehn Tagen zurückgesandte Kopie und, für Unterlagen auf der Einfuhrseite, die entsprechende Verpflichtung in der Mitteilung über die Genehmigung von Dokumenten zu Dual-Use-Materialien und -Technologien (İthalat: 2026/12), deren Art. 4 Abs. 2 und Art. 5 Abs. 2 Einfuhrbescheinigungen und Endverbleibserklärungen eine nicht verlängerbare Gültigkeit von sechs Monaten geben und deren Art. 9 Abs. 1 ein Genehmigungsschreiben des Ausfuhrlandes verlangt, bevor die Waren in ein Drittland weiterversandt werden können.

Den weiteren Rahmen behandeln unsere Beiträge zum Zollrecht und zum Einfuhr- und Ausfuhrrecht. Die konkrete Frage, ob eine bestimmte Ware, ein Bestimmungsland und ein Endverwender vor der Annahme einer Buchung eine Genehmigung erfordern, wird aus der technischen Akte beantwortet und nicht aus der Tarifnummer.